Programska deklaracija: Industrijska transformacija

Produktivnost, rad i razvoj

CILJEVI

Promjena fokusa industrijske politike od kohezijske potrošnje prema industrijskoj nadogradnji.

KLJUČNA PITANJA I IZAZOVI

Što želimo razviti u nekoj industriji; koji klaster sposobnosti je naš fokus? Koji problem rješavamo s odabranim prioritetom?

KONTEKST

Problem nije nedostatak novca, nego promašena logika politike. Hrvatska u posljednjem desetljeću nije zapela zbog manjka financijskih sredstava, već zbog nesposobnosti da raspoložive resurse pretvori u strukturnu promjenu gospodarstva. Visoka apsorpcija sredstava EU i makroekonomska stabilnost nisu rezultirale industrijskom nadogradnjom, rastom produktivnosti ni jačanjem međunarodno razmjenjivih sektora. Gospodarstvo je i dalje oslonjeno na međunarodno nerazmjenjive djelatnosti poput turizma i nekretnina, dok industrija i izvoz imaju ograničenu ulogu u dugoročnom rastu i razvoju. Rasprava o industrijskoj politici nužna je jer dosadašnji model u kojem se industrijska politika svodi na administriranje kohezijskih fondova očito ne daje rezultate. Ključni problem nije u ciljevima koji se deklarativno postavljaju, nego u načinu na koji se kohezijska politika koristi: bez selektivnosti, bez učenja i bez stvarne odgovornosti za učinke. Ako se ova logika ne promijeni, nova industrijska strategija bit će samo još jedan dokument koji legitimira postojeću praksu.

ANALIZA STANJA

Zašto je dosadašnji pristup podbacio?

Iskustvo Strategije pametne specijalizacije (S3) jasno pokazuje da neuspjeh nije bio tematski, nego institucionalni. Prioriteti nisu bili nužno pogrešni, ali sustav nije bio sposoban pretvoriti ih u transformacijske rezultate. Četiri razloga se nameću kao objašnjenje neuspjeha.

Prvo, prioritizacija je bila fingirana. Procesi definiranja prioriteta rezultirali su širokim i neobvezujućim popisima, čija je stvarna funkcija bila maksimizirati prihvatljivost projekata, a ne usmjeriti razvoj. U praksi nije postojala spremnost da se kaže „ne” slabim ili marginalnim aktivnostima. Posljedica je bila raspršivanje sredstava i izostanak kritične mase.

Drugo, instrumenti su bili dizajnirani kao administrativni proizvodi, a ne kao rješenja problema. Dominacija bespovratnih sredstava bez njihove integracije s politikama vještina, savjetodavne potpore, financiranja rasta ili koordinacije lanaca vrijednosti dovela je do fragmentiranih intervencija bez kumulativnog učinka.

Treće, provedba je bila podređena revizijskoj logici. Izbjegavanje rizika i formalna usklađenost imali su prednost nad ekonomskom logikom. Provedbena tijela nisu imala ni mandat ni poticaj za prilagodbu politika kada je postajalo očito da instrumenti ne funkcioniraju.

Četvrto, sustav praćenja i evaluacije bio je gotovo irelevantan za odlučivanje. Praćeni su iznosi potrošnje i broj korisnika, dok su stvarni ishodi produktivnost, izvoz, pozicija u lancima vrijednosti ostali sporedni. Evaluacije nisu mijenjale ponašanje sustava. Zajednički nazivnik ovih slabosti jest nedostatak upravljačkog kapaciteta države za vođenje industrijske politike kao namjerno selektivnog i prilagodljivog procesa.

KLJUČNA POUKA

Industrijska politika nije popis prioriteta, nego sposobnost upravljanja.

Dosadašnje iskustvo pokazuje da industrijska politika ne propada zato što je „ideja pogrešna”, nego zato što država nije sposobna upravljati selektivnošću, rizikom i učenjem. Industrijska politika je prije svega test institucionalne zrelosti.

U hrvatskim uvjetima to znači prihvatiti neugodnu činjenicu: industrijska politika se provodi kroz kohezijsku politiku, ali se njome ne upravlja industrijski. Bez promjene načina programiranja, dizajna poziva, provedbe i odgovornosti, pitanje industrijske nadogradnje ostaje retoričko.

Potrebno je jasno razdvojiti, ali i povezati dvije funkcije:

• resor gospodarstva mora nositi industrijsku logiku, selektivnost i vanjsko pozicioniranje,
• resor zadužen za fondove mora osigurati provedivost i usklađenost.

Trenutačno se ove funkcije preklapaju ili neutraliziraju, umjesto da tvore jedinstveni ciklus politike.

NOVI PRISTUP INDUSTRIJSKOJ POLITICI

Što se mora promijeniti u praksi?

Novi pristup industrijskoj politici ne smije se svesti na nove sektorske liste ili deklaracije o „industrijama budućnosti”. Takav pristup samo bi reproducirao dosadašnje slabosti. Umjesto toga, prioriteti moraju biti definirani kroz funkcije, sposobnosti i uloge u lancima vrijednosti, uz jasnu spremnost da se neki prijedlozi isključe.

Jednako tako, problem nije manjak instrumenata, nego njihova loša kombinacija. Sustav mora prijeći s logike izoliranih poziva na integrirane pakete intervencija koji istodobno rješavaju financiranje, vještine, organizacijske kapacitete i koordinaciju. Bez toga nema industrijske nadogradnje, samo fragmentirane potpore.

Središnje pitanje novog pristupa industrijskoj politici stoga nisu sektori, nego institucionalni kapaciteti: sposobnost kontinuirane revizije prioriteta, dizajna paketa politika, provedbe usmjerene na rješavanje problema, evaluacije koja vodi učenju te prilagodbe i skaliranja uspješnih mjera.

PUTOKAZ ZA DJELOVANJE

Šest principa industrijske politike SDP-a:

Upravljanje je strategija. Ako nema središnje provedbene jedinice s političkom podrškom i stvarnim ovlastima, industrijska politika neće postojati u praksi.

Selektivnost mora biti stvarna. Ako ne znamo što treba, a što ne treba financirati, onda nemamo industrijsku politiku.

Politike se moraju kombinirati. Izolirani instrumenti proizvode izolirane učinke.

Provedba mora imati prostor za korekciju. Sustav koji se ne smije prilagoditi osuđen je na ponavljanje grešaka.

Ishodi moraju zamijeniti potrošnju kao mjerilo uspjeha. Sve drugo je administrativna samoobmana.

Prilagodba mora biti normalna, ne iznimka. Nastavak financiranja neučinkovitih mjera je politički izbor, ne tehnička nužnost.

OPERATIVNA REFORMSKA AGENDA

Deset točaka za promjenu logike industrijske politike

Sljedeća reformska agenda ne predstavlja popis želja, nego minimalne institucionalne promjene uz koje industrijska politika SDP-a može funkcionirati u praksi.

A. Upravljanje i vodstvo

Uspostaviti dualno vodstvo – Formalno dodijeliti Ministarstvu gospodarstva (MINGO) vodeću ulogu u strateškoj industrijskoj orijentaciji, dok Ministarstvo regionalnog razvoja i fondova EU (MRRFEU) upravlja operativnom arhitekturom i provedbom.

Osnovati Jedinicu za strateško otkrivanje – Uspostaviti stalnu, malu zajedničku jedinicu MINGO–MRRFEU za sintezu poduzetničkog otkrivanja i definiranje prioriteta kao skupova sposobnosti i funkcija u lancima vrijednosti, a ne sektorskih popisa.

B. Dizajn i programiranje

Uvesti “industrijski prag relevantnosti” – Sve veće intervencije financirane iz kohezijske politike moraju proći stratešku provjeru doprinosa nadogradnji u lancima vrijednosti i tehnološkom unapređenju prije pokretanja.

Prijeći na obvezne pakete politika – U svim većim pozivima bespovratna sredstva moraju biti obvezno povezana sa savjetodavnom podrškom, razvojem vještina i financijskim instrumentima.

Uspostaviti odbore za dizajn portfelja – Za svako prioritetno područje uspostaviti vremenski ograničene odbore (HBOR, HAMAG-BICRO, regije) radi osiguranja koherentnosti instrumenata.

C. Provedba, prilagodba i integracija

Uvesti portfeljno upravljanje – Provedbu preusmjeriti s izoliranih administrativnih postupaka na upravljanje strateškim portfeljima usmjerenima na rješavanje konkretnih uskih grla.

Osnažiti provedbena tijela – HAMAG-BICRO i HBOR moraju dobiti mandat i ograničenu diskreciju za praćenje poduzeća kroz višegodišnje putanje nadogradnje,

a ne kroz jednokratne projekte.

Uvesti dvostruki sustav praćenja – Zadržati standardne financijske revizije, ali dodati razvojnu komponentu praćenja usmjerenu na učenje, koordinaciju i promjene ponašanja.

Institucionalizirati 18-mjesečne revizije – Uvesti formalne “pragove prilagodbe” s ovlastima za preraspodjelu sredstava i ukidanje neučinkovitih mjera tijekom ciklusa.

Ojačati ulogu regija kao partnera u učenju – Regionalna tijela koristiti kao primarne senzore za identifikaciju koordinacijskih neuspjeha i prilagodbu nacionalnih politika teritorijalnim kontekstima.

ZAKLJUČAK

Potrebna je promjena logike upravljanja, a ne nova strategija.

Hrvatska je u proteklom razdoblju pokazala da može pravilno i učinkovito trošiti sredstva EU. Ključni izazov sljedeće industrijske politike, međutim, više nije u apsorpciji, nego u sposobnosti da se ta sredstva koriste za stvarnu industrijsku nadogradnju. To zahtijeva jasan pomak od kulture administriranja i formalne usklađenosti prema kulturi strateškog gospodarskog upravljanja.

Dosadašnje iskustvo pokazuje da izrada novih strateških dokumenata sama po sebi ne proizvodi promjenu. Dodavanje novih tema, sektora ili prioriteta neće dovesti do rezultata ako temeljni institucionalni mehanizam ostane krut, fragmentiran i prvenstveno usmjeren na izbjegavanje rizika. Problem Hrvatske nije manjak strategija, nego manjak kapaciteta za selektivno odlučivanje, koordinaciju instrumenata i prilagodbu politika tijekom provedbe.

Industrijska politika SDP-a stoga ne smije biti shvaćena kao još jedan dokument, nego kao promjena načina na koji se upravlja razvojem. Samo povezivanje strateškog otkrivanja, dizajna politika i njihove kontinuirane prilagodbe može industrijsku politiku učiniti vjerodostojnom u malom i otvorenom gospodarstvu poput hrvatskog.

Cijena nečinjenja je visoka. Zadržavanje postojećeg modela vodi u zamku konvergencije, u kojoj Hrvatska nastavlja apsorbirati sredstva Europske unije, ali ostaje zarobljena u niskoproduktivnim i međunarodno nerazmjenjivim djelatnostima. U uvjetima nepovoljnih demografskih trendova i pojačane globalne konkurencije, prostor za korištenje kohezijskih sredstava kao transformacijskog alata brzo se zatvara.

Izbor koji je pred Hrvatskom nije tehnički, nego politički. Riječ je o odluci hoće li se industrijska politika i dalje svoditi na administrativno trošenje ili će postati instrument strateškog gospodarskog upravljanja, pri čemu ciklus kohezijske politike nakon 2027. godine mora poslužiti kao okidač za institucionalnu zrelost, a ne kao nastavak postojeće prakse.